Общество с ограниченной ответственностью осуществляет пассажирские перевозки на территории Псковской области Российской Федерации с предоставлением льгот отдельным категориям граждан. В связи с предоставлением льгот организация-перевозчик вынуждена нести дополнительные расходы.

Кто возмещает данные расходы? С кем нужно заключать договор?

Льготы на проезд предоставляются ветеранам и инвалидам. Провозная плата, не полученная с таких пассажиров, представляет собой расходы транспортных предприятий. Такие расходы еще называют недополученными, или выпадающими доходами.

Следует иметь в виду, что льготные категории граждан выделяются на разных уровнях - федеральном и региональном (областном). Поэтому для определения, кто должен компенсировать выпадающие доходы, возникшие вследствие перевозки льготных категорий граждан, нужно установить, нормативными актами какого уровня установлены соответствующие льготы. Отсюда и будет следовать, чье расходное обязательство - Российской Федерации или субъекта Российской Федерации представляет собой финансирование льготного проезда инвалидов и ветеранов. Это означает, что расходы Общества в связи с предоставлением льгот в общественном пассажирском транспорте льготным категориям граждан будут подлежать возмещению за счет казны Российской Федерации и (или) за счет и казны субъекта Российской Федерации (Псковской области).

Подтверждение вышесказанному находим в статье 790 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Расходы, возмещаемые из казны Российской Федерации

Льготы по бесплатному проезду для Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы установлены федеральными законами, финансирование их предоставления является расходным обязательством Российской Федерации. Этим лицам положено бесплатное личное пользование внутригородским транспортом (трамваем, автобусом, троллейбусом, метрополитеном, водными переправами), поездами пригородного сообщения, а в сельской местности - автобусами внутриобластных линий на основании пункта 2 статьи 6 Закона Российской Федерации от 15 января 1993 года N 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»

Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы обладают правом бесплатного пользования городским пассажирским транспортом (трамвай, автобус, троллейбус, метрополитен, водные переправы), поездами пригородного сообщения, а в сельской местности - автобусами внутриобластных линий в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 9 января 1997 года N 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы».

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, производится в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Расходные обязательства субъекта РФ (Псковской области)

Исходя из положений Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельных категорий граждан.

Согласно статьям 44 и 63 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ранее пункт 4 статьи 22 Федерального закона «О ветеранах» устанавливал бесплатный проезд ветеранов труда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц в порядке и на условиях, которые определялись органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ. Однако с 01.01.2005 статья 22 названного закона закрепляет, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31.12.2004, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Реализация государственной политики в отношении инвалидов также отнесена к ведению субъектов Российской Федерации.

Обратимся к региональному законодательству.

В целях обеспечения равной доступности транспортных услуг на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Псковской области было принято Постановление Администрации Псковской области от 18.12.2012 № 655 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан по оплате проезда в городском и пригородном автомобильном транспорте общего пользования (за исключением такси, в том числе маршрутного)» (далее – Постановление № 655).

В соответствии с Постановлением № 655 с 01.01.2013 право на бесплатный проезд в городском и пригородном автомобильном транспорте общего пользования (за исключением такси, в том числе маршрутного) принадлежит:

- детям-инвалидам;

- лицам, сопровождающих инвалидов, имеющих I группу инвалидности, II группу инвалидности и ограничение способности к трудовой деятельности III степени, и детей-инвалидов.

Таким образом, дети-инвалиды, лица, сопровождающие инвалидов, имеющих I группу инвалидности, II группу инвалидности и ограничение способности к трудовой деятельности III степени, и детей-инвалидов относятся к категориям льготников, расходы на проезд которых в городском транспорте возмещаются из казны Псковской области.

Пунктом 7 Постановления № 655 предусмотрено, что возмещение перевозчикам выпадающих доходов, связанных с перевозкой льготных категорий граждан, осуществляется Государственным комитетом Псковской области по транспорту и связи на счет государственного предприятия Псковской области «Псковавтотранс» в соответствии с законом области об областном бюджете на соответствующий финансовый год.

Рассматриваемые отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Псковской области по своей сути представляют собой межбюджетный трансферт.¹

Межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям - производителям услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с оказанием услуг предусмотрено статьёй 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

Субсидии предоставляются на трех уровнях. Представим их в виде таблицы.

Из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации	Из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов	Из местного бюджета
в случаях и порядке, предусмотренных: - федеральным законом о федеральном бюджете; - федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ	в случаях и порядке, предусмотренных: - законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, - законами субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ	в случаях и порядке, предусмотренных - решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, т.е. межбюджетные трансферты в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований предоставляются в соответствии со статьёй 133 БК РФ.

В соответствии с Законом Псковской области от 10.12.2012 № 1220-оз «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» объем межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, на 2013 год утвержден в сумме 7 987 274 тыс. рублей.

Стоимость льготного проездного билета в городском автомобильном транспорте общего пользования (за исключением такси, в том числе маршрутного) с 01 января 2013 г. составит 450 рублей (п. 1 Постановления № 655).

Кроме того, Постановлением № 655 утверждены два перечня лиц:

1. Перечень отдельных категорий граждан, предоставление мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ, имеющих право льготного проезда в городском и пригородном транспорте общего пользования (за исключением такси, в том числе маршрутного) (приложение N 1):

1. Инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним в соответствии с действующим законодательством.

2. Участники Великой Отечественной войны.

3. Лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда".

4. Военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев; военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период.

5. Лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектах в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон, действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированные в начале Великой Отечественной войны в портах других государств.

6. Члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий.

7. Члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда.

8. Члены семей военнослужащих, лиц рядового, начальствующего состава органов внутренних дел, государственной противопожарной службы, органов государственной безопасности, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей), в плену, признанных пропавшими без вести в районах боевых действий.

9. Бывшие несовершеннолетние узники фашизма.

10. Ветераны боевых действий.

11. Инвалиды, имеющие I, II, III группу инвалидности.

12. Инвалиды, не имеющие степени ограничения способности к трудовой деятельности, за исключением детей-инвалидов.

13. Граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, и приравненные к ним (в соответствии с действующим законодательством).

14. Граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк".

15. Граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Перечисленные лица должны учитываться транспортной организацией отдельно как федеральные льготники, расходы на проезд которых возмещаются за счет средств казны Российской Федерации.

2. Перечень отдельных категорий граждан, предоставление мер социальной поддержки которых относится к ведению Псковской области, имеющих право льготного проезда в городском и пригородном транспорте общего пользования (за исключением такси, в том числе маршрутного) (приложение N 2):

1. Лица, являющиеся пенсионерами, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, подтвердившие данный факт архивными (наградными) документами или записями в трудовой книжке (труженики тыла в годы Великой Отечественной войны).

2. Лица, являющиеся пенсионерами, принимавшие участие в разминировании народно-хозяйственных объектов и территории Псковской области, временно находившихся в зоне оккупации немецко-фашистскими войсками в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 г.г. (участники разминирования территории Псковской области).

3. Ветераны труда, являющиеся пенсионерами, из числа лиц: имеющих удостоверение "Ветеран труда"; награжденных орденами или медалями либо удостоенных почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденных ведомственными знаками отличия в труде на уровне министерств, ведомств СССР или Российской Федерации, имеющих трудовой стаж, необходимый для назначения пенсий по старости или за выслугу лет; лиц, начавших трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны, подтвердивших данный факт архивными документами либо записями в трудовой книжке, имеющих трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин; ветераны военной службы по достижении возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (ветераны труда).

4. Реабилитированные лица.

5. Лица, пострадавшие от политических репрессий.

6. Граждане, награжденные знаком "Почетный донор России".

7. Граждане, награжденные знаком "Почетный донор СССР".

Указанные категории лиц должны учитываться организацией-перевозчиком отдельно как федеральные льготники, расходы на проезд которых возмещаются за счет средств казны Российской Федерации.

Необходимо ли заключать договор

Как показывает судебная практика, наличие либо отсутствие договора не лишает транспортную организацию права требовать полного возмещения расходов в соответствии со статьей 790 Гражданского кодекса Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов транспортным организациям обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.²

Размер понесенных организацией-перевозчиком расходов основан на следующих показателях:

- количество льготников – отдельно по видам регистров (региональный и федеральный);

- стоимость льготного проездного билета;

- стоимость обычного проездного билета;

- доля организации-перевозчика;

- неполученная плата за перевозку отдельно федеральных и региональных льготников;

- сумма финансирования из соответствующего бюджета.

Все показатели должны быть подтверждены документами уполномоченных органов.

Пунктом 8.2 Постановления № 655 установлена обязанность Городского предприятия Псковской области «Псковавтотранс» обеспечить перечисление перевозчикам денежных средств, направленных на возмещение выпадающих доходов, связанных с перевозкой льготных категорий граждан, зарегистрированных на территории Псковской области по месту жительства органами регистрационного учета и установленных настоящим постановлением, на основании заключенных договоров.

Таким образом, организация-перевозчик заключает с ГП Псковской области «Псковавтотранс» договор на возмещение расходов, связанных с обеспечением равной доступности транспортных услуг на территории города Печоры для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Псковской области. В соответствии с таким договором за перевозку льготных категорий граждан ежемесячно на расчетный счет Общество будет получать субсидию в целях возмещения части затрат, связанных с предоставлением дополнительной меры социальной поддержки отдельным категориям граждан в виде права льготного проезда, с расчетного счета государственного предприятия Псковской области «Псковавтотранс».

Следует отметить, что в рамках указанного договора ГП «Псковавтотранс» обязано возместить Обществу сумму расходов в пределах фактически поступивших средств из бюджета Псковской области.

Тем не менее, государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 своего Постановления от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене в рамках реализации установленных законом льгот, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы. Такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год (п. 4 ст. 83 БК РФ) и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.³

Если перечисленный Обществу размер компенсаций не покрывает его фактических затрат на перевозку федеральных льготников общественным транспортом, в соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса» при недостаточности выделенных средств из федерального бюджета на возмещение платы, не полученной от льготных категорий потребителей, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Аналогично – с региональными льготниками. Данные расходы в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации признаются реальным ущербом.⁴

Ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категории потребителей, является непосредственно публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

На основании п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.

Главным распорядителем бюджетных средств в части возмещения перевозчикам, государственным и муниципальным предприятиям, организующим транспортное обеспечение населения, выпадающих доходов, связанных с перевозкой льготных категорий граждан, установленных Постановлением № 655, является Государственный комитет Псковской области по транспорту и связи.

Согласно законодательству о федеральном бюджете на соответствующий год, главным распорядителем средств федерального бюджета, предусмотренных на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта, является Министерство финансов Российской Федерации.